【摘要】检察官员额制作为司法制度的一项重要配套措施，是新形势下实现检察人员管理科学化和专业化职业化建设的重要途径，对提高检察队伍整体素能和检察工作效能具有重要意义。党的十八大以来，中央提出了一系列的司法改革措施，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，实现检察官的专业化，切实解决案多人少的困难，形成以检察官为主体、以业务为中心、各类人员分工协作、各显其能检察工作新格局。全国在相关检察院确定了首批改革试点院后，着力推进了改革，改革取得了一定的成效，但改革中也暴露出了一些问题。当前，全国检察官的总数庞大，而且检察官的分布呈现“倒三角”状况，基层检察院“案多人少”矛盾突出，现有的人员如何合理分流是一个难题。如果改革之后，无法有效地控制检察官总数的话，其他的改革举措都将难以落实。因此，检察官员额制、人员分类管理，是当前检察改革面临的最大挑战。
【关键词】司法改革 检察官 员额制 对策
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。最高人民检察院对检察人员分类管理改革高度重视、积极推进，在上海、海南、贵州等七个省市先行试点，为全国检察机关进一步深化检察人员分类管理改革积累经验。但是，检察官员额制能否最大程度的发挥积极作用，还有待于检察官员额比例的科学确定，还需要在试点的基础上进行大量的调研。笔者从完善检察官员额分类管理制度，研究合理定编和确定检察官及检察辅助人员，建立一个科学的、相对稳定检察官员额制对策，让优秀的检察官脱颖而出，为全面推动检察改革提供可复制、可推广的经验。
一、检察官员额制的意义及存在的问题
进行检察人员分类管理改革的目的，就是要对现有的检察资源进行再次分配，重新整合，优化人员结构，降低司法成本，提高诉讼效率，增强检察工作的司法属性。
1、检察官员额制的意义
建立检察官员额制可为检察官依法行使检察权提供技术层面上的职业保障，有助于实现检察官的精英化，是实行检察人员分类管理的基础性措施，有利于淡化检察官的行政化色彩，符合检察官职业化的要求。
一是促进检察队伍专业化。推行检察官员额制度，符合检察工作专业化要求，能够保证检察官独立行使检察权，侦察监督权，提高检察活动的严肃性和权威性，推进检察活动专业化。
二是提高检察官素质，促进司法公正。推行检察官员额制度，检察工作分工更为精细，使检察官更能集中精力和时间放在办案决策上，有利于作出正确决策。
三是提高办案效率。由于检察官员额制度使检察官、检察官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，使办案流程更加科学、规范。
四是促进检察机关内部竞争和激励机制。要求检察官必须具备高素质的办案能力。一旦不能适应检察官工作，或未被聘用到办案岗位，将会被淘汰掉，这就使得检察官助理也能够产生工作动力，力争达到检察官的条件。
五是强化检察机关内部的一些工作职能。实行检察官员额制度后，检察官成为检察院工作的中心，检察长、副检察长等的行政管理职能必将弱化，加强检察力量。
2、实施检察官员额制面临的问题
一是各地区及上下级检察官素质差异。目前我国各地检察院的检察官队伍状况差异较大，东部、沿海地区和中西部地区、地级以上检察院和基层检察院检察官之间整体素质差别较大，这就使得在确定检察官员额时很难把握。
二是各地区检察院人员编制差异。一些贫困地区特别是基层检察院，人员编制少，自身条件差，检察官待遇低，很难吸引人才。同时，一般检察院除正副检察长、检委会专职委员外的党组成员和内设部门中层正副职多有助理检察员以上法律职称，如他们被列入检察官序列，其人数过多，易挤占办案岗位检察官定额，应将上述人员划入行政人员序列，不占检察官定额。因此，警力严重不足直接影响了检察官员额制度的推行。
三是各地区立案和监督标准情况差异。由于各地发案情况和办案周期的差异，将不同地区检察院按一个时期的案件年均受理数作为一个常量，算出确定该院所需的检察官定额，不利于推行检察官员额制，不利于案件的繁简分流，不利于检察官集中力量办大案、办难案，不利于降低办案成本。因此，应考虑到更多的量化因素，结合不同检察院的实际分别确定所需的检察官定额。
四是各地辖区人口素质和民族文化差异。由于人们文化素养及地区交通自然条件差，统一检察官员额比例不利于远边贫困及少数民族地区办案工作。通常情况下，辖区人口总数基本保持稳定并与检察院受理案件数成正比，辖区人口越多，其发案的绝对数就越大，检察院受理案件数也就越多。因此，按不同分类地区检察机关的检察官所占当地人口总数的最高及最低比例，确定所需员额制检察官，不利于各地区别情况具体实施。
二、检察官员额制分类管理
实行检察人员分类管理，关键是如何确定核定检察官的员额比例问题，即把检察人员分为检察官、检察辅助人员、行政人员三类，分别按一定员额比例配置。
1、员额制检察官。所谓员额制检察官，就是指具有检察官资格，并通过法定程序任命，从事检察业务工作，包括检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助理检察员，符合《检察官法》规定的检察人员，经过检察官遴选委员会考评，确定入额制的“检察官”。 “员额制”只是当前检察机关内部的一项改革，并非原来是检察员的就能直接入额，“员额制”由原来具有检察官资格的助理检察员、检察员们去竞争。 但是，在这次改革试点中新出现的“检察辅助人员”，不能与“助理检察员”混淆，他们不是入额检察官，不具备检察官的法定职权。对于进入检察官员额系列的人员，其法律职务应该同行政级别完全剥离，取消其行政职级，按检察官等级管理，根据检察官的业务水平与工作实绩进行考核评定，独立的检察官工资序列，检察官工资、待遇完全按照其等级而定。
2、检察辅助人员。检察辅助人员是指辅助检察官从事各方面的事务性工作的人员。主要包括现在的书记员、司法警察以及专业技术信息人员和从事调研工作人员，这些人员对外可统称检察辅助人员。
3、检察行政人员。检察行政人员主要指为开展检察工作服务的各个岗位上从事政工、办公服务、行政管理、装备管理、生活管理的人员。
三、建立检察官员额制的基本原则
检察官员额制度，就是合理定编和确定检察官和检察辅助人员，实现检察官的专业化，使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任检察官行使检察权，而其他任何人都无权行使检察权，其他一些辅助性事务由检察辅助人员承担的一种检察工作制度。建立检察官员额制，检察官的人数必然大为减少，这就意味着有相当一批原具有检察官资格的人员要被剥离出检察官序列，而进入到检察辅助人员、检察行政人员序列中。因此，如何科学合理的实施检察官员额制，是一个极其重大的原则问题。
1、以额定员原则。建立检察官员额制，就是在实施检察官员额制过程中，要抬高准入门坎，确保进入检察官序列的人员具有较高职业素养。要根据所定的检察官定额确定人选，既不能超出定额，也不能降低条件勉强任用。同时，在检察官员额被确定后，非因行政区划调整或检察机构撤并而出现变动需增减或因故在出现检察官空缺的情况下，才能增减定额或对空缺的检察官职位进行补缺。
2、以岗定额原则。由于法律监督权分别由检察机关案管、侦查监督、公诉、自侦、监所、控申、民事行政检察、研究室等业务部门行使，各个部门的工作性质不同、业务量多少不一，所需检察官定额当然也存在差别，应以办案岗位来确定检察官员额。办公室、政工、纪检监察、计财装备部门等综合部门不设检察官，全部划归行政人员序列。
3、公开平等竞争原则。为确保最优秀的检察人员被选任为员额制检察官，避免选任过程中的暗箱操作，就必须在推行检察官员额制中引进公开选拔、竞争上岗机制，使有知识、能力强、业绩好的优秀检察人才脱颖而出。
4、职位任期制原则。确定检察官员额后，为实现人才的合理流动，做到一方面人尽其才、能上能下，对检察官职位实行任期制。在任职期内，未得到办案岗位聘用的，取消其员额制检察官资格；任职期满，进行竞争上岗，对原任检察官表现良好的，继续留任；对经民主测评和工作考核不符合检察官条件的，依法定程序免除其检察官职位，转入其它序列中。对检察辅助人员、检察行政人员序列中符合条件的熟悉相关专业知识、能独立承担重大任务的高素质人才，则选入员额制检察官。
四、员额制检察官序列管理
推行检察官员额制度是当前检察改革的重要内容之一，是检察官职业化建设的重要举措。目前司法体制内的诟病是职位高、资格老的是办案骨干，年轻有高学历但没有办案资格或有办案资格又办不了案，出现严重的人才短缺，基层检察院比较突出。虽然这次检察官大筛选崇尚“能者上、庸者下”的原则，更注重从德、能、勤、绩和知识结构等方面综合考虑。同时，要采取老、中、青结合的年龄结构和地理环境及少数民族文化养等实际现状考虑，正确核定员额比例，如少数民族检察官、中老年骨干检察官等都应占有一定比例，并且建立健全符合检察官职业特点的延迟退休制度,适当延长一线检察官的退休年龄。
1、实行职务序列管理制度。根据试点方案,将对检察院工作人员进行分类管理,并实行检察官员额制。要科学确定员额制检察官比例，按检察院政法专项编制总数为测算基数，结合地方经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况，综合确定三类人员的员额比例。检察官、检察辅助人员和检察行政管理人员一般采取分别占队伍总数37%、48%、15%的员额比例原则，同时还要结合各地办案的实际需要，作适当调整。如某基层院作为参加全国第一批试点单位，以老、中、青相结合的原则并按照少数民族地区办案实际，进行竞争上岗、双向选择，使分类方案和程序透明化，公布职位说明书和岗位目标责任书，通过个人报名选择职位、资格审查、民主测评、考试、答辩，第一轮优先从2８名检察员中产生1５名检察官，意味着将近一半的检察员退出检察官行列。
2、实行不同的职务序列管理制度。为确保检察官员额制真正发挥作用，增强检察官职位的吸引力和竞争力，在实施检察官员额制时明确检察官的政治级别及生活待遇。检察官按照单独职务序列，与行政职级相对脱钩，实行不同于普通公务员的管理制度，检察官非因法定事由、非经法定程序，不得解除或变相解除检察官职务。检察辅助人员按国家有关规定管理。司法行政人员按综合管理类公务员管理。
3、职业津贴与办案数量质量挂钩。建立检察官等级定待遇的制度，明确各职务等级所对应的薪级，建立完善各地区检察官职业津贴计发比例与办案数量、质量挂钩的绩效考核机制。
五、检察官员额制任命考评
1、员额制检察官的任命。一是检察官的任职资格：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满二十三岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（5）身体健康；（6）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识等。二是检察官的任命条件。检察官应获得全国统一司法考试合格证书，兼具高尚的职业道德、丰富的文化底蕴和法律经验，深厚的法学理论功底，娴熟的检察业务技能和过硬执法作风。三是检察官应报当地人大常委会进行任命，以体现检察官任命的严肃、庄重性和检察官独特的法律地位，增强被任命人员的使命感和荣誉感。
2、检察官的考评。每年由当地人大常委会和上级检察院定期对除检察长以外的检察官听取述职报告，进行绩效考评，并审议决定是否同意检察官的晋升、续职或者予以罢免。
3、检察官的职权。由于实施检察官员额制和检察人员分类管理制度后，检察官依法独立行使法律授予的检察权并承担相应的法律责任。对于法律规定应由检察长决定或提交检察委员讨论的案件，则由检察官直接报请检察长决定或提交检察委员会进行讨论，不必再经过所在部门领导的审批。如提交案件的检察官为检察委员会委员的，其只负责向检委会汇报案件，在检察委员会讨论决定时进行回避。
六、检察官员额制的任职、免除、保留及录用问题
检察人员分类管理是资源重新配置和利益再分配的过程，涉及到司法人事制度改革等深层次的问题，其势在必行但不可能一步到位，是一个循序渐进的过程。当前对人员分类管理改革，在任职、免除、保留及录用上，一般是采取 “老人老办法、新人新办法”的改革思路，即已经取得检察官身份但又不从事检察业务的人员，继续保留其检察官身份和享有与检察官同等的待遇条件；改革正式实施以后，新招录人员严格按照分类管理政策来确定不同的岗位和身份，以保证最终的改革平稳过渡。
（一）检察官任职、保留及免除
“员额制”检察官突出了检察官的属性，改变了以往是长期以来检察官任命终身制。对进入“员额制”检察官序列的人员，要建立单独管理体制，其法律职务应该同行政级别完全剥离，按检察官等级管理，制定独立的检察官工资序列。
1、符合现行《检察官法》规定要求进入员额制检察官序列且聘用现在办案岗位行使检察权的检察官，按员额制检察官序列管理，享有员额制检察官待遇；对未被聘用在办案岗位上的，设置待岗时限，逾期仍未被聘用的，取消其员额制检察官资格，转入其它人员序列中。
2、符合现行《检察官法》规定要求进入员额制检察官序列，但不在办案岗位行使检察权的检察官，按员额制检察官序列管理，不享有员额制检察官待遇。
3、符合现行《检察官法》规定要求未进入员额制检察官序列且被聘用现在办案岗位行使检察权的原有检察官资格人员，设3至5年的过渡期，可保留延续原有检察官资格，在过渡期可继续行使检察权，享有与员额制检察官同等的待遇条件，可竟争入额检察官；逾期仍不能进入员额制检察官序列，免去原检察员资格转入其它序列中。
4、符合现行《检察官法》规定要求未进入员额制检察官序列且现在办案岗位不行使检察权的原有检察官资格人员，转为检察辅助人员，设3至5年的过渡期，可保留延续原有检察官资格，但不享有与检察官同等的待遇条件；逾期仍不能进入员额制检察官序列的，免去原检察员资格转入其它序列中。
5、不符合现行《检察官法》规定要求且现在办案岗位的原有检察官资格人员，转为检察辅助人员，不再继续行使检察权，在规定过渡期限，可短期暂时保留检察官资格，但不享有与检察官同等的待遇条件；逾期仍不能进入员额制检察官序列的，免去原检察员资格转入其它序列中。
6、不符合现行《检察官法》规定要求且现不在办案岗位的的原有检察官资格人员，转入其它序列中，可在过渡期限内暂时保留检察官资格，但不享有与检察官同等的待遇条件；逾期仍不能进入员额制检察官序列，免去原检察员资格转入其它序列中。
7、检察官的补缺。当出现检察官职位空缺时，应及时进行检察官补员竞争。对竞争中的优胜者差额列出考核对象，对遴选出的拟任命人员经民主评议后进行公示，报同级人大常委会任命。
8、检察官的转出。检察官因个人原因不能或不愿从事检察官职务的，可报请院检察官考评委员会同意，在报经同级人大批准后免去其检察官职务，并转入其它序列中。
9、主动申请放弃检察官资格要求进入其他序列的，免去其检察官资格。
（二）检察辅助人员的保留及录用
检察辅助人员。检察辅助人员是指辅助检察官从事各方面事务性工作的人员。主要包括现在的书记员、司法警察及专业技术人员等。对于检察辅助人员中的书记员，要求具备一定学历，通过书记员任职资格考试及专门培训，熟悉检察业务及相关法律法规、诉讼规则。对检察辅助人员中符合条件的高素质人才，可经过竟争遴选进入检察官员额制序列中。司法警察按警察序列管理，专业技术人员可走技术职称路线。
（三）检察行政人员录用
检察行政人员主要指为开展检察工作服务的各个岗位上从事政工、办公服务、行政管理、装备管理、生活管理的人员。又可分为两种：一种是管理人员，一种是工勤人员。对于管理人员，应按照国家公务员的管理办法进行管理，按照公务员的职级享受相应的待遇；对于工勤人员，采取社会化方式予以解决，如签订劳务合同等形式。
作者：榕江县人民检察院党组成员、检委会专职委员
