摘要：党的十八大以来，党中央把生态文明建设放在更加突出的战略位置，并在全面深化改革、全面依法治国战略布局中，对生态文明建设进行了总体部署。党的十八届五中全会进一步把绿色发展作为“十三五”时期的重要发展理念，对推动绿色发展做出了全面部署，黔东南州检察机关结合中央、省委、州委的总体部署，紧扣检察职能，勇于探索改革，以生态与发展“两条底线”为落脚点，正确处理发展与生态的关系，积极作为，主动出击，结合工作情况，归纳总结当前检察机关开展生态环境保护工作面临的困境和破解工作难题的新路径，探索出了一条破解生态环境保护工作难题的新路子，形成了可复制、可推广的黔东南新经验，得到了曹建明检察长的重要批示和肯定。
关键词：检察机关 生态环境保护 实践效果 路径选择
习近平总书记在视察贵州重要讲话中强调,要守住发展与生态两条底线，要正确处理发展和生态环境保护的关系,实现发展和生态环境保护协同推进，既要绿水青山也要金山银山,这是贵州要写好的一篇大文章。陈敏尔书记在省第十二次党代会提出“大扶贫、大数据、大生态”三大战略，实现贵州“百姓富、生态美”的多彩贵州新形象。近年来，黔东南州检察机关立足检察职能，以坚守生态与发展“两条底线”为出发点和落脚点，正确处理经济发展与生态环境治理的关系，注重创新工作方式，延伸工作触角，积极拓展检察职能保护环境，主动服务社会，为坚守发展和生态两条底线,为大美黔东南既要金山银山、又要绿水青山,做出了努力，取得了实效。笔者结合黔东南州检察机关2014年以来开展生态环境保护工作实际情况，进行深入分析，认为检察机关要紧紧围绕大局，结合检察工作特点从工作方法和工作机制上积极探索环境保护检察职能的有效路径, 采取更加行之有效的措施深入推进生态环境保护工作，充分体现检察机关在生态环境保护工作的实践价值。
一、检察机关开展生态环境保护工作的重大意义
守住发展与生态两条底线，是习近平总书记对贵州工作的重要指示。守护青山绿水、保驾大美贵州，是贵州检察机关的重要职责。可见，检察机关作为法律监督机关，担负着监督生态文明建设领域法律法规正确实施的重要职责，是维护生态文明建设领域司法公平公正、促进有关行政机关积极履职尽责、不断提高人民群众美好生活水平的重要力量，在建设生态中国、绿色中国中责任重大。为此，检察机关必须从全局和战略的高度，深刻认识加强生态文明建设的重大意义和检察机关担负的重大责任，充分发挥职能作用，积极探索改革新路径，综合运用打击、预防、监督、教育、保护等手段，严格落实有关工作部署要求，采取更加有力措施，积极服务和保障生态文明建设，为建设美丽中国作出积极贡献。
二、检察机关在生态环境保护工作中的实践效果
检察机关围绕工作大局，服务生态文明建设战略布局的落实，充分体现了检察机关在生态环境保护工作中的实践价值。笔者以黔东南州检察机关为例进行阐述。2014年以来，黔东南州检察机关立足检察职能，以坚守“两条底线”为着力点，正确处理经济发展与生态环境治理的关系，构筑“五大工作体系”，竭力创新工作新机制，着力破解生态环境保护工作难题，走出了一条创新生态环境保护工作新路子，
（一）围绕中心，服务大局，为坚守发展和生态两条底线提供司法保障
全州检察机关按照省院的要求，主动向党委、人大、政府、政协主要领导汇报生态环境保护工作，争取在机构设置和经费保障方面的支持。州县两级院迅速行动，加强组织和领导，设立了生态环境保护检察工作部门，配备检察业务骨干，把思想和行动统一到中央、省委、省检察院和州委的工作部署上来，紧紧围绕州委州政府中心工作，把生态环境保护工作摆在突出位置来抓，进一步增强工作合力，及时研究制定工作方案，明确工作任务和要求，落实工作措施，强化组织和实施，逐步形成了“纵向联动、横向协作、全州一盘棋”的生态环境保护检察工作格局，不断加强督查和指导，坚持问题导向，紧扣生态环境实际和保护需要，进一步加大对生态环境资源的司法保护力度，增强护航我州生态文明建设的成效。
（二）发挥职能，强化办案，依法打击破坏生态环境犯罪
全州检察机关在州委和上级检察机关的坚强领导下，建立侦查一体化模式，统一指挥，统一调度，构筑惩治犯罪全方位体系。一是依法履行审查批捕、审查起诉职能。坚决依法打击非法占用农用地、盗伐滥伐林木、非法采砂等破坏环境、危害生态的各类刑事犯罪，保障生态安全。积极探索建立危害生态环境犯罪案件优先办理、快速办理等机制，对社会影响大、群众反映强烈的案件，及时介入侦查引导取证，确保打击力度。共批准逮捕破坏生态环境刑事犯罪287人，提起公诉607人。如凯里市检察院办理的贵州省麻江县某硅业有限公司及公司负责人蒋某某、夏某某涉嫌污染环境罪一案，成为我省首例污染环境案，取得了良好的效果。二是严肃查办破坏生态资源的贪污贿赂、失职渎职犯罪。突出查办人民群众反映强烈、社会舆论高度关注的严重危害生态环境职务犯罪和发生在人民群众身边的贪污贿赂、滥用职权、以权谋私、渎职失职犯罪。共立案侦查75件88人，其中，贪污贿赂案件59件69人，渎职侵权案件16件19人，收到很好的效果。如州黔东南州检察院办理的岑巩县副县长杨某涉嫌生态移民受贿案，从江县森林公安分局刑侦队长蔡某某与宰便镇派出所所长宋某某放纵3名滥伐林木案嫌疑人，涉嫌以罚代刑、徇私枉法案等一系列大要案，取得了很好的社会效果。
（三）探索公益诉讼新路径，巩固公益诉讼试点工作成效。一是高度重视，加强领导。为强化对公益诉讼试点工作的组织领导，成立了以检察长任组长的公益诉讼试点工作领导小组，并明确县级检察院将公益诉讼试点工作作为“一把手”工程来抓好落实。二是积极沟通，加强汇报。鉴于公益诉讼试点工作涉及领域广、涉及部门多，既涉及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域，又涉及食品药品安全等领域，为深入推进试点工作，全州检察机关主动向州委、州人大、州政府进行专题汇报，积极争取领导、理解、关心、支持和帮助。三是上下联动，形成合力。结合我州检察工作实际，州检察院制定了同步评估、同步审查的一体化办案模式。在线索摸排阶段，州、县两级检察院对线索同步评估，把好案件入口关。在案件办理阶段，州、县两级检察院对文书制作是否符合要求，引用法条是否正确，文书格式是否规范等进行同步审查，提高监督的准确性，严把案件出口关。在行政机关对检察建议作出回复后，定期跟踪回访，确保问题整改到位。四是压实责任，加强督导。州检察院针对不同情况，采取多种形式，对各院进行“点穴”式的精准督导。2016年至今，共到县级检察院开展督导工作30余次，通过参与召开公益诉讼研讨会、与基层干警实地摸排案件线索、指导收集固定证据、对法律文书审查把关等方式，切实帮助县级检察院解决公益诉讼办案过程中遇到的实际困难。自2015年9月我州被贵州省人民检察院明确为公益诉讼试点地区以来，州县两级检察院党组高度重视，多措并举，积极推进公益诉讼试点工作取得实效。截止今年4月21日，全州检察机关共发现民事、行政公益诉讼线索266件，发出诉前程序检察建议263件，行政机关纠正违法或履行职责153件，逾期未纠正违法或履行职责的，检察机关向人民法院起诉20件，法院已作出判决7件。锦屏县院诉县环保局怠于履行职责行政公益诉讼一案，系经全国人大常委会授权公益诉讼试点工作后我省首例、全国首判公益诉讼案件，被高检院列为全国五个指导性案例之一向全国发布，并入选2016年度全国十大法律监督案例，为全国其他地区办理行政公益诉讼案件提供了可复制、可推广的黔东南经验。因公益诉讼试点工作成效明显，我州有2个集体分别被省检察院授予集体二等功、集体三等功，2名个人被授予个人二等功，2名个人被授予个人三等功。
（四）突出重点，强化监督，督促相关部门依法履职
黔东南州检察机关本着“全面、全程、联合”的原则履行法律监督职能，构筑监督网格化体系。一是针对部分地区存在“未批先建”、非法采矿等占用农用地较为突出的情况，构筑全方位的立案监督体系。如凯里市检察院针对炉山镇、大风洞乡、碧波镇等乡镇非法占用林地突出的情况，一次性督促凯里市森林公安局立案17件，取得良好的社会效果。二是开展行政案件、刑事案件集中清理工作，构筑督导监督体系。2014年以来，全州检察机关共清理出案件线索68件，针对案件线索具体情况，做到全面、全程、全部跟踪监督落实。三是实行重要线索、重点案件统一挂牌督办，构筑一体化监督体系。建立生态环保部门，统筹生态环保工作，采取统一部署、统一分流、统一督办的方式，强化监督合力。四是强化督促职能，以小促大，构筑防御保护体系。2014年以来，在全省范围内首推“以小促大”工作法，以古树挂牌、河道清理、违法占地、环境污染治理等小专项工作的开展，整合推进生态环保大专项工作的开展。全州检察机关督促相关行政主管部门关闭落后产能企业70余家，取缔无证照砂石厂60余个，整治排污单位400余家，为全州2.1万余棵古树名木颁发了“身份证”和“护身符”，进行了挂牌保护，同时，黔东南州检察机关办理的两起案件入选最高人民检察院加强生态环境司法保护十大典型案例，一起案件入选全国十大优秀监督案件，两起案例入选贵州省检察机关生态环境保护五大典型案例，生态环保专项工作赢得人民群众的赞许。
（五）开拓创新，强化措施，推动建立长效机制
黔东南州检察院党组敢为人先、大胆探索，建立健全了四项机制，构筑区域生态环境保护体系。一是注重依托“绿色通道”构建专业化办案协作机制。加强与公安、法院、环保、林业、国土、建设规划等部门互补联动，定期召开联席会议，针对疑难案件专题研讨。同时，积极探索行政执法和刑事司法衔接机制，建立了涉及生态环境资源案件“绿色通道”，助推 “生态立州”战略。二是注重健全“两审查一告知”内部协作机制。黔东南州检察机关对破坏生态环境资源刑事案件，通过机制实现“反贪、反渎职务犯罪侦查部门和生态刑检部门双审查，早告知民事行政检察部门”，逐步形成了内部协作机制。三是注重建立涉及破坏生态环境案件综合评价机制。针对涉及破坏生态环境资源类案件，将责任人的民事赔偿情况纳入刑事犯罪评价体系，客观公正定罪量刑。四是注重生态修复，创新补植复绿机制。针对部分涉林案件判处刑罚较轻、对森林资源造成的损失无法进行及时恢复补偿的情况，州检察院联合州法院、州林业局、州森林公安分局出台了《黔东南州破坏森林资源刑事案件生态补偿工作的意见》，让“补植复绿”工作走上制度化的轨道。2014年以来，全州检察机关督促相关部门，建立“补植复绿”基地51个，补植复绿4万余亩。
（六）延伸触角，注重实效，推动检察预防全覆盖
黔东南州检察机关主动作为，延伸检察触角，拓展检察职能，不断强化对生态环境保护犯罪的预防力度，竭力构筑预防生态资源犯罪的网络体系。一是以开展“走、访、送、化解”活动为平台，注重全覆盖预防。深入全州16个县市、310个村寨，走访8000余名村民，宣传检察机关生态环境保护职能，化解邻里因山林、土地矛盾纠纷40余件，通过访生态，提升人民群众生态环境保护意识。二是以预防职务犯罪进园区、进企业活动为平台，注重个案预防。如黔东南州检察院针对某新能源公司分别在黎平、锦屏、剑河三县投资风电项目造成生态环境破坏的情况，对项目经理采取强制措施，及时对公司相关人员进行了宣传教育，促成该公司主动承担600万资金用于前期生态修复。同时，根据调查核实情况，撰写了《黔东南州风力发电建设项目破坏生态环境调研报告》，得到了州委州政府主要领导充分肯定。三是以深入调查研究为平台，注重系统预防。加强与国土、环保、林业、水利等系统相关单位沟通和联系，从法律和政策层面主动向党委和政府提出各系统相关部门的预防对策和建议。2015年年初，州检察院经过调查研究形成全省检察机关第一份生态环境保护检察年度报告即《黔东南州生态环境保护2014检察年度报告》，分别得到省院袁本朴检察长、州委李飞跃书记、州政协梁承祥主席书面批示肯定，并被评为2014年贵州省检察机关优秀决策转化调研成果一等奖。四是以推进传统民族村寨保护为平台，注重民族村寨保护特色预防。全州检察机关积极走访全州268个传统民族村寨，针对民族传统村寨众多、村寨环境污染严重的实际情况，组织全州检察机关深入较有代表性的88个民族村寨进行了实地调研，提出了加强传统民族村寨保护的对策和建议。
（七）突出特色，强化载体，提升生态环境保护工作宣传效果
全州检察机关打造舆论宣传阵地品牌，充分利用传统媒体平台，突出特色，强化载体，创新利用新媒体平台，提升生态环境保护工作宣传效果。一是依托传统新闻媒体平台，注重宣传报道生态环境保护专项工作开展情况。邀请《贵州日报》、《法制日报》、《人民网》、《黔东南日报》、黔东南电视台等20余家媒体召开座谈会，争取媒体机构的积极支持。全州检察机关开展生态环境保护宣传报道1800余条，相关媒体开展专题报道30余次。二是打造“两微”新平台，创新形式宣传生态环境保护。2014年以来，宣传报道全州检察机关开展生态环境保护工作的重要活动、重大部署的开展情况65次，“两微”发布生保信息210余条，引起10万余人次关注，树立了正确的舆论导向，扩大了检察机关打击破坏生态环境犯罪和强化生态环境保护工作的影响力。三是依托联络工作平台，注重走访人民群众，拜访人大代表、政协委员，宣传检察机关生态环境保护工作，争取工作支持。全州检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员视察检察工作500余人次。拜访省、州、县三级人大代表、政协委员1287人次，征求省、州、县人大代表、政协委员关于生态环境保护工作建议460余条。帮助检察机关解决生态环境保护专项工作实际困难28个，促进了检察机关生态环境保护工作有序开展。四是依托巡回法庭、观摩庭平台，注重以案释法。全州检察机关在案发乡镇、村寨开展巡回法庭48余次，开展观摩庭67场次，达到了“办理一案，预防一片”的效果。五是拓展“法律进校园”活动平台，注重生态环境保护的宣传教育。开展“法律进校园”活动169次，提升广大师生保护生态环境的意识和法治意识。
三、生态环境保护工作面临的困境与成因
当前，各级生态环境执法部门生态环境保护监管与执法工作得到加强,加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度。但是我们也应该清醒地看到,由于我国粗放的经济增长方式尚未根本转变,以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在。随着人民群众环境维权意识的提高,环境保护的压力也越来越大,行政执法部门依法履职的压力也越来越大，检察机关履行生态环境保护工作面临的困难也表现突出。
（一）生态环境犯罪领域部分法律法规冗杂滞后。一方面，目前我国有关环境保护方面的法律有环保法、节约能源法、环境影响评价法等,大量存在的法律法规增加了司法人员消化吸收法律法规的难度。同时,现行法律以及司法解释对某些环境犯罪相关责任人的权责仍未作出明确规定。另一方面，当前，随着经济社会的发展，我国刑法关于生态环境犯罪领域的相关规定，存在滞后的情况。我国刑法关于生态环境犯罪的立法只规定了实害犯,没有规定危险犯。因此,只有造成重大损失时,才能追究相关人员的刑事责任。同时刑法对生态环境犯罪的处罚偏轻,导致生态环境违法的成本降低，无法起到震慑犯罪作用。
(二)生态环境保护管理与执法监督体系不健全。目前,环境执法部门逐步形成以集中式执法检查活动为推动,以日常监督执法为基础,以环境监察执法稽查为保证,以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。但因存在多头行政执法和行政执法部门及执法人员执法权限不明确，处罚尺度不统一，导致行政执法力度失之于宽、失之于软，没有形成有效的工作合力。同时，在现实生活中相关行政执法部门的部分行政执法人员法制观念薄弱,对环境保护的重要性认识不足,工作积极性不高,作风涣散,怠于履行职责;或者迫于上级干扰或者碍于“人情”压力,不敢依法行政，由于行政执法监督体系不健全，出现了行政不作为、乱作为的现象。
(三) 地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。在实际的案件中，反映出个别地方政府甚至环保部门的环保意识较为淡薄,片面追求“政绩工程”、“形象工程”,以牺牲环境资源为代价,盲目引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。在环保工作与当地经济利益出现冲突时,倾向于保护地方经济利益, 对环保执法工作不支持,甚至干预执法,导致生态环境破坏时有发生。
（四）行政执法与刑事司法相衔接不到位。在现实工作中，行政执法部门与司法机关未能形成行政执法和刑事司法惩治破坏生态环境犯罪的合力,行政执法与刑事司法的衔接机制以及证据转化规则仍存在诸多因素和问题。危害生态环境犯罪的被害人一般较为分散,有的案件中甚至没有明确的被害人。公众有效监督的缺乏和及时救济的缺失,使得一些违法行为有恃无恐。
三、检察机关保护生态环境的路径选择
（一）深化调查研究工作力度，推动地方出台法律法规。检察机关应当结合本地工作实际，继续加大调查研究工作力度，深入挖掘找准工作中存在的问题和原因，提出对策建议，形成调研报告，及时向当地党委汇报，推动地方政府制定法规和地方人大立法，做到有法可依。
（二）以科学发展观为指导，健全完善环保执法的相关配套制度。各级地方党委政府和行政机关应切实转变观念，正确处理好生态环境与经济发展的关系。一是进一步健全和完善环境保护的相关配套制度，通过建立约束政府行为的规定，加大落实对违法排污企业"停产整顿"和出现严重环境违法行为的地方政府"停批停建项目"的规定，细化责任追究机制。二是通过建立环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权，建立有效的公众参与和监督机制，扩大公众参与环境事务的范围。三是通过建立绿色信贷机制，从税收、金融等经济政策方面给予自觉遵守环境法律法规的企业支持和鼓励，使其得到实惠。四是通过开展企业环保监督员试点工作，推行企业年度环境报告书制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。五是通过完善奖励机制，加大举报奖励力度，拓宽环境案件线索来源渠道，动员社会积极参与环境保护；通过建立企业环境信誉制度，借助媒体及时公布企业违法行为和违法"黑名单"，加大环境保护宣传力度。
（三）紧扣检察职能，加大生态环境保护力度。一是增强发现查处犯罪的能力。建立以村干部为主体的信息网络体系，在重点区域以聘请检察联络员方式，专门负责破坏生态环境线索的收集和上报，提高发现犯罪能力。开通破坏生态资源案件“绿色通道”，建立快速反应机制，依法从快从重打击。二是建立生态环境案件专门办理小组和涉及危害生态环境犯罪案件快速办理机制，形成批准逮捕、审查起诉、检察调查、支持起诉、犯罪预防一体化的工作模式。进一步提高办案能力，着力培养一批专门型、专家型生态环境司法保护的检察人员，确保各类环保案件依法规范办理。三是加大系统预防力度。建立健全以信息共享、线索移送、案件协查、共同预防、监督配合为主要内容的行政执法与司法衔接机制，增强专项预防成效。
（四）积极探索公益诉讼新路径，深入推动生保工作开展。环境资源类案件存在无特定受害主体的情况,或者受害主体为国家和社会的公共利益。对此,检察机关应当充分利用法律赋予的权力,本着有限参与的原则、最后与最佳救济原则,把握诉与不诉的尺度,通过提起公益诉讼的方式,在环境保护领域合理行使法律监督权,有效维护环境资源类案件受害群体利益。对司法办案中出现的诸如司法鉴定复杂、诉讼成本高、事实认定难等问题,建议上级院加强对基层院的指导和帮助,切实提高诉讼质效。
（五）积极探索建立跨部门的联动新机制，形成生态环境保护工作合力。一是建立行政执法部门联动机制。主动加强与林业、农业、环保、国土等多部门之间的协作,建立联动机制,在案件线索、行政处罚结果、法律文件、数据统计等方面信息共享,定期通报行政处罚、案件移送、立案侦查和逮捕、起诉、判决等有关情况。二是建立司法机关与行政主体之间协作机制。进一步完善“两法衔接”平台,就证据收集、固定、罪名认定、罪与非罪、专业环保知识等方面信息互通,司法机关与有关部门建立相关行政调查案件的通报机制,及时了解和掌握相关部门调查处理的破坏生态环境资源的案件情况,对严重破坏生态环境资源的案件,及时介入行政调查,把行政调查和刑事侦查有机结合起来,形成工作合力。三是建议设立市州级层面的环境资源类案件综合协调机构。建议由市（州）委政法委牵头,形成各县（市）横向的行政执法部门之间、司法机关与行政主体之间综合联络机制。
（作者系：黔东南州人民检察院党组书记、检察长）
